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关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见

来源: 大同市人民政府网站   发布时间: 2018-06-29 11:22

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各县(区)人民政府,市直各委、局、办:

近年来,我市养老服务业快速发展,产业规模不断扩大,服务体系基本建立并逐步完善,但仍面临供给结构不尽合理、市场潜力未充分释放、服务质量有待提高等问题。为贯彻落实《山西省人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》(晋政办发〔2017〕168号)精神,进一步扩大我市养老服务有效供给,不断满足广大老年人多样化养老服务需求,经市人民政府同意,结合我市实际,提出如下实施意见:

一、总体要求

(一)指导思想

全面贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,按照习总书记关于提高养老院服务质量的重要讲话精神,积极应对人口老龄化挑战,进一步调动社会力量参与养老服务业的积极性,降低养老服务业准入的制度性成本,加快推进养老服务业供给侧结构性改革,保障基本需求,繁荣养老市场,提升服务质量,让广大老年群体享受优质养老服务,切实增强人民群众获得感。

(二)基本原则

简政放权,放开市场。落实各项优惠政策、加大扶持力度、降低准入门槛,创造优良环境,鼓励引导社会资本进入养老服务业,推动公办养老机构改革,充分激发各类市场主体活力。调整结构,突出重点。养老服务资源要向居家社区服务倾斜,向失能、半失能老年人倾斜,向农村倾斜,特别是向深度贫困地区倾斜。注重培育护理型服务资源,鼓励发展小型化、连锁化、专业化服务机构。

简化流程,优化环境。整合养老投资项目报建手续,优化养老机构相关审批条件,精简办事环节,加快业务流程,营造公平规范的发展环境,促进养老服务业健康快速发展。

强化监管,提质增效。完善监督机制,健全评估制度,加强行业自律,建立以质量和效益为导向的养老服务发展机制,维护老年人合法权益。

(三)发展目标

到2020年,全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合、功能完善、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务市场全面放开,养老服务和产品有效供给能力大幅提升,供给结构更加合理,养老服务政策法规体系、行业质量标准体系进一步完善,市场监管机制有效运行,服务质量明显改善,推动社会力量成为养老服务业发展主力军。

二、全面放开养老服务市场

(四)放宽准入条件

1.降低准入门槛。实行“先照后证”,法律法规没有明令禁止的养老服务领域全部向社会力量开放,按照“谁投资、谁受益、谁负责”的原则,支持社会力量投资养老服务业。

2.放宽登记条件。在工商部门登记的营利性养老机构和在民政部门登记的非营利性养老机构,可以依法在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点。申请设立养老服务类社会组织,符合直接登记条件的可以直接向民政部门依法申请登记,不再经由业务主管部门审查同意。支持新兴养老业态发展,对于养老机构以外的其他提供养老服务的主体,鼓励其依法办理法人登记并享受相关优惠政策。

3.鼓励外埠资本进入。非本地投资者(含外资)举办养老服务项目与当地投资者享受同等政策待遇,当地不得以任何理由加以限制。

4.下放审批权限。2019年1月1日起,除外商投资或由市财政资金支持兴办的发挥实训、示范功能的养老机构由市民政局许可设立,其余所有养老机构的设立审批管理全部按照属地管理原则,由所在地辖区县级以上人民政府民政部门负责办理。

5.理顺管理机制。按照属地管理的原则,原由市民政局直属管理的养老机构交由各县(区)管理,建设补贴和运营补贴在市县(区)民政局及“一网三系统”的监管核准后统一拨付县(区)民政部门支付。市民政局与县(区)民政局2019年3月31日开始办理交接手续工作,2019年底前完成交接。

(五)精简审批环节

全面清理、取消申报养老机构的不合理前置审批事项,进一步调动社会资本进入养老服务领域的积极性。简化对养老机构内设医疗机构以及老年病专科医院、老年护理院、康复理疗专科医院、医务室等为老服务型医疗机构设立的审批手续,并及时进行医保定点评估、签定协议,实行协议管理。申请人设立养老机构许可时,能够提供服务设施产权证明的,不再要求提供建设单位的竣工验收合格证明。养老机构从事餐饮服务活动,应当依法先行取得营业执照等合法主体资格后,申请食品经营许可证。

1.整合审批流程。将投资建设养老服务设施工程项目审批流程整合为项目审批(或项目核准、备案)、用地审批、规划报建、施工许可4个阶段。

2.明确牵头部门。发展改革部门负责牵头项目审批(或项目核准、备案)阶段工作。国土资源部门负责牵头用地审批阶段工作。城乡规划部门负责牵头规划报建阶段工作。住房城乡建设部门负责牵头施工许可阶段工作。

3.实行并联审批。每个审批阶段由牵头部门统一受理申请材料、统一组织其他审批部门开展并联审批、督促协调审批进度、在流程限定的时间内完成审批并统一告知项目建设单位审批结果。

4.实行养老服务建设工程项目区域评估。凡是符合已经批复的控制性详细规划的区域,可精简审批环节,环境影响、节能等评价不再作为项目审批或核准条件,由政府相关部门同意组织区域评估。

(六)优化市场环境

简化养老机构设立许可,能够提供服务设施产权证明的,不再要求提供建设单位的竣工验收合格证明;对养老机构环境影响评价实施分类管理,建筑面积5万平方米以下的养老机构实施备案管理。

(七)完善价格形成机制

建立以市场形成价格为主的养老机构服务收费管理机制,规范养老服务收费行为。

1.民办养老机构服务收费标准由市场形成。民办营利性养老机构服务收费项目和标准均由经营者自主确定,政府有关部门不得进行不当干预;民办非营利性养老机构服务收费标准由经营者合理确定,政府有关部门可结合对非营利机构监管需要,对财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监督。

2.政府投资兴办养老机构区分服务对象实行不同收费政策。“三无”(无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人,或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力)老年人入住政府投资兴办的养老机构,根据《中华人民共和国老年人权益保障法》规定实行免费政策;对其他经济困难的孤寡、失独、高龄老年人及失能、半失能老年人等提供养老服务,其床位费、护理费实行政府定价或政府指导价,伙食费等服务收费项目按照非营利原则据实收取。

3.积极探索公建(办)民营等方式运营的养老机构收费管理模式。以公建(办)民营方式运行的养老机构,民政部门应为委托方先行办理养老机构设立许可证,然后采用招投标、委托运营等竞争性方式确定运营方,公建(办)民营机构的产权性质归国家和集体所有,机构登记性质为民办非企业或企业,法人代表为运营方,具体服务收费标准由运营方依据委托协议等合理确定。鼓励政府通过向民办养老机构购买服务的方式承担保障对象养老服务,相关收费政策由各县(区)根据本地实际情况确定。

(八)加快公办养老机构改革

原则上今后全市新建的、已建成尚未投入使用的和运营效果不好的公办养老机构要逐步实行公建民营模式。到2020年,全市养老机构中,民办养老机构和公建(办)民营养老机构占75%以上。鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式,参与公办养老机构改革。按照“谁主管谁负责、属地管理”的原则,确保国有资产不流失、养老用途不改变、服务水平明显提高。

(九)加强行业信用建设

逐步建立覆盖养老服务行业法人、从业人员和服务对象的行业信用体系。建立健全养老服务行业信用信息记录和归集共享发布机制,通过省信用信息共享平台实现与全国信用信息共享平台的信息交换和共享。依托“信用山西”网站和国家企业信用信息公示系统(山西)及时向社会公示养老服务相关主体的行政许可、行政处罚等信息。引入第三方信用服务机构,参与养老行业信用建设和监管。建立多部门、跨地区的养老行业信用联合奖惩机制和信用红黑名单制度,将信用信息作为各项支持政策的重要衡量因素,对诚实守信者在政府采购、企业债券发行等领域实行优先办理、简化程序等支持激励政策,对失信者予以联合惩戒或市场限入。

三、持续提升养老服务质量

(十)推进城镇居家社区养老服务全覆盖

以满足城镇社区老年人养老服务需求为出发点,通过用地保障、民办公助、政府补贴、购买服务、信贷支持等多种措施,激发各类服务主体活力,引导和支持养老服务企业与社会组织建立社区日间照料中心、老年餐桌、嵌入式养老机构等多种形式的社区养老服务网点,为老年人提供助餐、助洁、助行、助浴、助医等上门服务,逐步实现城镇居家社区养老服务全覆盖。

推进居家社区养老与机构养老融合。打破居家社区养老和机构养老的边界,实现优势互补、融合发展。推倒养老机构的“围墙”,将机构内的助餐、助浴、康复护理等各种专业化服务延伸到周边社区有需求的老年人,充分发挥专业资源的最大效用。大力发展嵌入式医养结合型养老机构,就近就便为社区老年人提供家庭病床、康复护理、精神关爱等专业服务,实现机构养老专业化与居家养老亲情化的有机结合。在街道层面探索建立养老服务综合体,承担日间照料中心、托老所、养老机构、护理院以及中央厨房等功能。建立养老机构和居家社区养老服务组织的等级评定制度,将评定的结果作为养老服务补助补贴、收费、政府购买服务和诚信体系建设的考量因素。

(十一)创新农村养老发展模式

已建成农村日间照料中心的行政村均需成立村级养老服务协会,待建或未建的行政村也应积极成立村级养老服务协会,到2020年底实现养老服务协会全覆盖。同时依托农村老年人日间照料中心,多渠道探索农村养老发展模式,探索企业与照料中心开展“一对一”帮扶活动,探索成立农村养老服务基金,探索在移民搬迁村配套建设照料中心等,积极组织志愿者和社会工作者服务队伍为照料中心提供无偿服务和爱心人士捐款捐物等。

进一步加强农村敬老院建设和改造,提升机构服务质量,延伸服务范围,在满足农村特困人员集中供养需求基础上,床位面向社会老人开放,不断满足广大农村老年人尤其是经济困难的失能、部分失能老年人的养老服务需求,逐步发展成为区域性社会养老服务中心。

(十二)改善老年人居住生活环境

1.加快无障碍设施改造。结合我市无障碍环境创建工作,根据国家相关规范要求,通过政府补贴、产业引导和业主众筹等方式,加快推进老旧居住小区和老年人家庭的无障碍设施改造,优先安排贫困、高龄、失能等老年人家庭设施改造,鼓励有条件的小区开展多层老旧住宅电梯加装。

2.配套建设养老服务设施。各县(区)在推进易地扶贫搬迁以及城镇棚户区、城乡危房改造和配套基础设施建设等保障性安居工程中,要统筹考虑适老化设施配套建设;新建城区和新建居住小区要逐步实现养老服务设施与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。

(十三)实现医养无缝对接

1.养中有医。鼓励有条件的养老机构开办老年病专科医院、老年护理院、康复理疗专科医院、医务室等医疗卫生机构,财政部门优先为公办养老机构办理开户审批,卫计部门优先予以审核审批,养老机构内设的门诊部、诊所、医务室、护理站卫计部门应当在受理设置申请的10个工作日内给予是否同意设置的决定,人社部门将卫计部门审批或备案的养老机构设立的内设医疗卫生机构按规定纳入城乡基本医疗保险定点范围,开通账户,方便一站式结算。

2.医中有养。鼓励大型和综合医院依托现有医疗资源兴办养老机构、开设老年病科或到养老机构设点等方式,积极开展医养融合服务。

3.绿色通道。鼓励养老服务机构、社区老年照料机构与医疗机构建立协议合作机制,开通预约就诊绿色通道;鼓励符合条件的执业医师到养老机构、社区老年照料机构内设的医疗卫生机构多点执业。

4.多元保障。提升医保经办服务能力,实现老年人异地就医直接结算。探索建立长期护理保险制度,形成多元化的保险筹资模式,推动解决失能人员基本生活照料和相关医疗护理等所需费用问题。

四、创新发展养老服务产业

(十四)加快老年产品用品升级

支持企业利用新技术、新工艺、新材料和新装备开发为老年人服务的产品用品,研发老年人乐于接受和方便使用的智能科技产品,丰富产品品种,提高产品安全性、可靠性和实用性;上述企业经认定为高新技术企业的,按规定享受企业所得税优惠。及时更新康复辅助器具配置目录,重点支持自主研发和生产康复辅助器具。

(十五)发展适老金融服务

1.拓展金融服务。引导银行、证券、基金、保险等各类金融机构开辟老年人服务绿色通道,针对老年群体提供优化的非现金支付服务。开发适合老年人的金融产品,拓展老年医疗、健身、娱乐、旅游等领域消费信贷业务,满足老年人金融服务需求。

2.保障金融安全。强化老年人金融安全意识,加大金融消费权益保护力度。稳步推进养老金管理公司试点,按照国家有关规定,积极参与养老金管理相关业务,做好相关受托管理、投资管理和账户管理等服务工作。

3.防范意外风险。实施养老机构责任保险和老年人意外伤害保险工作,保险公司要积极开发保险品种、提高保险赔付额度,有效提升老年人和养老机构防范和化解风险能力,保障他们的合法权益。

六、加强政策保障能力

(十六)加强统筹规划

以国民经济和社会发展“十三五”规划、城乡规划、土地利用总体规划等上位规划为依据,分级制定养老服务专项规划,全面提升服务能力和水平。各县(区)要进一步扩大面向居家社区、农村、失能半失能老年人的服务资源,到2020年护理型床位占养老床位总数的比例应不低于30%。

(十七)完善土地支持政策

在原有土地扶持政策的基础上,对在养老服务领域采取政府和社会资本合作(PPP)方式的项目,可以国有建设用地使用权作价出资或者入股建设。

(十八)完善财政支持政策

1.困难老年人补助。建立经济困难的高龄、失能老年人补贴制度与我市社会经济发展相适应的联动机制,逐步提高补贴标准。

2.养老服务补助。继续做好养老机构一次性建设补助与运营补贴发放工作,养老机构一次性建设补助与运营补贴由许可部门同级财政负担,对服务失能、半失能老年人的营利性养老机构享受与非营利性养老机构同等标准的建设补助与运营补贴。

3.加大投入力度。各县(区)政府要采取贷款贴息、项目补助、以奖代补、政府购买服务等方式,支持养老服务设施建设;切实落实养老机构相关税费优惠政策;市本级福利彩票公益金50%以上用于支持养老服务业发展。

(十九)拓宽投融资渠道

1.应用PPP模式。支持在国家政策范围内采取政府和社会资本合作(PPP)模式建设运营养老机构,鼓励银行、证券等金融机构在市场化、商业可持续、风险可控前提下,创新融资机制,为社会资本投资参与养老服务业提供融资服务。

2.创新融资方式。鼓励银行业金融机构以养老服务机构有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产和应收账款、动产、知识产权、股权等抵质押,提供信贷支持,满足养老服务机构多样化融资需求。

七、加强人才保障

(二十)提升养老服务人才素质

1.增加供给。推动普通高校和职业院校开设养老服务和老年教育课程,指导技工学校、职业培训机构开设养老护理专业,为社区、老年教育机构及养老服务机构等提供教学资源及服务。建立养老服务行业从业人员奖惩机制,提升养老护理队伍职业道德素养。

2.提升素质。把养老服务技能培训纳入城乡就业培训范围,按规定享受相应的就业补贴政策,对参加养老服务技能培训或创业培训的城镇登记失业人员、农村建档立卡贫困家庭人员等,按规定给予一定的就业培训补贴。对取得养老护理员职业资格证书并在养老机构从事养老护理岗位的护理员,鼓励养老机构按照初级、中级、高级等不同等级实行岗位补贴制度。对在养老机构就业的专业技术人员,执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策。

八、发展智慧养老新业态

(二十一)加强养老服务信息化建设。推进“互联网+”养老服务创新,发展智慧养老服务新业态。支持社区、养老服务机构、社会组织和企业利用物联网、移动互联网和云计算、大数据等信息技术,开发应用智能终端和居家社区养老服务智慧平台、信息系统、APP应用等,重点拓展远程提醒和控制、自动报警和处置、动态监测和记录等功能,建设虚拟养老院。逐步将养老信息服务覆盖到乡镇(街道),全面建成全市养老服务信息平台。

九、加强监管和组织实施

(二十二)加强组织领导。各县(区)要将发展养老服务业列入民生领域的重点,把全面放开养老市场、提升养老服务质量摆在重要位置,建立组织实施体系,进一步强化工作协调机制,定期分析养老服务业发展情况和存在的问题,研究推进养老服务业加快发展的各项政策措施,认真落实相关任务要求。各级各部门要各司其职,各负其责,形成齐抓共管、整体推进的良好工作格局。

(二十三)加强服务监管。各县(区)要建立政府、市场、社会三位一体的养老服务监管体系,加强对养老机构运营和服务的监管。要落实养老机构综合评估和报告制度,开展第三方评估并向社会公布,评估结果应与政府购买服务、发放建设运营补贴等挂钩。要加强养老服务领域非法集资信息监测和分析,做好政策宣传和风险提示工作。严禁以举办养老机构名义从事房地产开发,严禁利用养老机构的房屋、场地、设施开展与养老服务无关的活动,严禁改变机构的养老服务性质。对养老服务中虐老欺老等行为,对养老机构在收取保证金、办理会员卡和发行金融产品等活动中的违法违规行为,要依法严厉查处。加强养老设施和服务安全管理,建立定期检查机制,确保老年人人身安全。

(二十四)加强宣传引导。增强全社会积极应对人口老龄化的思想意识,要把弘扬孝亲敬老纳入社会主义核心价值观的宣传教育,建设具有山西特点、大同特色、时代特征的孝亲敬老文化。要在全社会开展人口老龄化市情教育、老龄政策法规教育,引导全社会增强接纳、尊重、帮助老年人的关爱意识和老年人自尊、自立、自强的自爱意识,加强家庭建设,教育引导人们自觉承担家庭责任、树立良好家风,巩固家庭养老基础地位。积极组织开展适合老年人的文化体育娱乐活动,引导老年人积极参与社区服务、公益活动和健康知识培训,丰富老年人精神文化生活。

(二十五)加强督促落实。各县(区)要加强工作绩效考核,对政策落实情况进行跟踪分析和监督检查,确保责任到位、任务落实。各相关部门要根据本部门职责,制订具体政策措施,同时加强协同配合,落实和完善相关优惠政策,共同促进养老服务提质增效。对不落实养老服务政策,或者在养老机构运营和服务中有违反法律法规行为的,依法追究相关人员的责任。

大同市人民政府办公厅

2018年6月13日